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供给侧改革下 PPP政府采购如何发力

2016-3-14 9:26:17

  创新是推动一个国家、一个民族向前发展的重要力量,而且也是关键的力量。从2013年以来,我国积极探索了创新公共服务的供给机制,通过推广、运用PPP模式(政府和社会资本合作模式),吸引社会资本参与公共服务领域,着力打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的供给双引擎。“十三五”规划更是强调,在适当扩大总需求的同时,要加强供给侧的改革,推广PPP模式就是公共服务、供给机制的配合。

  PPP的本质是政府创新公共服务提供方式而进行的一种特殊采购活动,依法属于政府采购的管理范畴。因此,提高PPP项目政府采购专业化水平,大力推动PPP项目实施,是当前和今后一个时期政府采购的重点工作之一。

  PPP政策土壤日渐丰厚

  2014年11月,财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,规范了PPP项目识别、准备、采购、实行、移交各环节操作流程。同年年底,财政部出台《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》,全面规范政府和社会资本合作(PPP)项目政府采购行为。同时,《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》出台,这是政府采购为PPP项目专门设计的制度,结合PPP项目采购特点,使PPP项目采购更具可操作性。一年来,各地、各部门按照财政部的要求,将PPP项目社会资本合编辑的选择纳入了政府采购管理范围,通过严格、规范的程序保证了采购的规范和透明,从而促进了一批PPP项目的落地实施。2015年底,财政部更是一天之内连发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》和《关于印发PPP物有所值评价指引(试行)的通知》两个PPP重磅文件。在财政部的不断研究和推动下,PPP模式从2013年的积累沉淀、2014年的正式起步,2015年的深化完善,终于在2016年“十三五”开启之际,迎来了快速发展阶段。

  目前,PPP项目政府采购的顶层设计已逐渐形成,但是PPP立法还存在很多争议和未解决的问题。正在召开的全国两会上,代表委员们就纷纷通过提交提案、议案等方式为PPP立法“鼓与呼”,以规范和推进PPP落地。其中全国工商联环境商会提交《关于进一步完善环保领域PPP项目支付机制》的提案,建议住建部、环保部加大财政预算保障,健全完善收费机制,建立政府方保证金制度,鼓励第三方支付模式,完善相关政策法规,强化PPP合同效力等。中国民主促进会中央委员会《关于规范推进政府和社会资本合作模式》的提案称政府在推广PPP面临“观念认识转变难、规范推广运用难、社会资本寻求难、工作协调推进难、操作实施过程难、传统银行融资渠道通畅难”等困难,而法律法规体系不完善是主要问题之一。为加快我国PPP立法进程,进一步明确PPP立法及法律实务层面亟待解决的实际问题和可行路径,2016年3月1日,财政部就曾联合英国驻华大使馆、中国法学会在北京举办了一场PPP法治建设国际研讨会。财政部金融司司长孙晓霞在会上强调,亟待解决的PPP立法将要解决填补法律空白、解决PPP法律冲突和衔接问题以及有效兼顾PPP参与各方的利益。

  遵循政府采购程序和基本原则是关键

  如果说,PPP是一场政府和社会资本的“婚姻”,那么项目采购活动的开展,就是政府和社会资本“恋爱和磨合”的过程,并通过这个过程形成政府采购合同这个法定的“结婚证”。从这个角度讲,PPP项目社会资本合编辑的选择,不仅仅是一个采购上的技术性问题,更是关系到项目“物有所值”价值目标实现,以及项目后续有效实行的关键性问题。供给侧改革下的PPP政府采购过程中,参与的双方都必须遵循契约精神,真诚相待,平等协商。

  众所周知,PPP项目一般都非常复杂,程序上的瑕疵有可能导致整个采购活动的失败,因此采购程序的严格实施,是项目顺利落地的重要因素。因为程序正确能够保障采购活动过程和结果的公正,从而保证社会监督顺利实施。

  财政部在进行PPP项目采购的制度设计时,设置了强制资格预审程序,这是PPP区别于其他政府采购项目的一个鲜明特征。资格预审是市场测试的过程,可以验证市场对该项目的反应程度,从而进行进一步调整。资格预审也可以让社会资本能够在项目伊始就关注和跟踪项目情况,能够有针对性地提出有利于项目公平竞争和项目实施的意见建议和能够有充足的时间做好参与采购前的各项准备工作。资格预审后,要根据采购需求的特点选择合适的采购方式。PPP提倡的从项目立项等前期筹备工作开始时社会资本就介入,因此财政部依法认定了竞争性磋商这一新的采购方式,允许PPP项目实施机构与社会资本就完善采购需求反复进行磋商,直至双方达成一致意见方才进入项目评审阶段,同时在制度上从资格预审、信息公开、采购结果确认谈判、PPP合同确认等方面,与PPP项目管理要求做了全流程衔接。采购流程完成后严格实行政府采购法定的方式和程序,依法签订和实行项目采购合同,则可以从法律层面对项目实施机构和社会资本进行保护,确保项目的有效开展。

  此外,PPP模式遵循的公平、公正、公开和诚实信用原则以及追求的“物有所值”价值目标,与政府采购法定的原则和追求的价值目标完全一致,这也是世界各国普遍将PPP项目纳入政府采购管理的一个重要原因。三公一诚原则和信息公开体现在采购的各个环节中,贯穿始终。三公一诚和信息公开可以保证PPP项目的充分竞争,因为参与PPP项目政府采购的社会资本数量是PPP项目是否能一次性采购成功的必要条件。社会资本参与度不高,就无法形成有效竞争,更无法通过竞争来评比出最匹配和最有共赢价值的社会参与方。“物有所值”则是为是否应该采用PPP模式以及判断采用PPP模式的必要性答疑解惑。政府在进行基础设施及公共服务项目采购决策时,只有当预期PPP模式能带来物有所值才予以采用,使财政支出实现经济效益、社会效益、环境效益最大化。

  PPP助力稳增长

  今年两会,PPP的热度不减。李总理总理的政府工作报告提到“要多管齐下改革投融资体制。大幅缩减政府核准投资项目范围,下放核准权限。大幅减少投资项目前置审批,实行项目核准网上并联办理。大幅放宽民间投资市场准入,鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法,引导社会资本投入重点项目。以用好铁路发展基金为抓手,深化铁路投融资改革。在基础设施、公用事业等领域,积极推广政府和社会资本合作模式。”从中可以看出,PPP已正式成为投融资领域的正规军。

  实际上,从今年召开的地方两会上也可以看出,各个地方均把稳增长放在了地方发展的重要位置上。其中,除了强调多举措推动房地产去库存以外,涵盖市政、医疗、养老、环保等方面的基础设施投资已成为各地实现稳增长的主要抓手。PPP内容在总理工作报告中出现在有效投资促进稳增长一段,说明政府期待PPP在稳增长过程中发挥作用,并把PPP列入到有效投资之列,调动民间资本、社会资本一起来增加有效投资,有过剩产能转化为有效产能。这也是2016年政府的八方面重点工作之一。财政部PPP中心数据显示,截至 2016年3月7日,全国各地共有7111个PPP项目纳入PPP综合信息平台, 项目总投资约8.3万亿元,涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。未来,PPP将大有可为,也将为采购规模的增长、采购程序的优化、采购模式的创新等提供广阔空间,政府采购的相关制度设计也将得到充分考虑和运用,从而推动政府采购事业更加完善,推动财政支出实现效益最大化。

 
 
 
 
 
 

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