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央企工程项目“代建制”管理模式的探索

2011-9-16

来源:建筑时报 编辑:唐崧

代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的全过程或若干阶段进行管理,并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务,直至项目竣工验收后交付使用的项目建设管理模式。代建制在2004年7月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中明确提出,同年9月,国家发改委召开全国投资体制改革工作会议在全国范围内逐步推广,11月建设部发布了《建设工程项目管理试行办法》。

  代建制的特点是项目管理模式由过去的工程自管型小生产管理向项目专业化大生产管理转变,项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。

  一、央企工程项目代建管理现状

  目前代建制主要在非经营性政府投资项目中推行,企业投资中代建制采用较少,但中央直属企业采用工程项目代建并不少见,特别是在投资重大的交通运输基础设施项目中被屡屡采用,在苏中江都机场、中交集团北京怀柔111国道、昆明新机场、上海虹桥机场西区工程、安徽新机场的建设中都能见到代建制的推广实施。

  央企工程项目代建管理主要是由央企项目业主(建设单位)通过招标方式选择专业化的项目管理单位(代建单位),负责项目的投资管理和建设实施,但由于央企企业性质的特殊性,项目代建单位一般无法参与可研立项,代建的组织实施基本是从初步设计阶段开始。

  二、央企工程项目代建优点和问题

  1.中央企业采用代建制突破旧有工程项目管理方式,代建制的实行促使央企投资工程“投资、建设、管理、使用”职能分离,把过去由建设单位(使用单位)承担的职责在建设期间划分出来,以专业化的项目管理机构代替建设单位行使建设期项目法人的职责,将传统管理体制中的“建用合一”改为“建用分开”,并割断建设单位与使用单位之间的利益关系。这样可以有效地提高项目管理水平,有效地控制质量、工期和造价,保证财政资金的使用效率,在一定程度上遏制了工程建设领域腐败的发生。同时可促进央企做大做强主业,无需担心基础设施拖主业后退。

  (1)由于大多数中央企业都不是以项目建设为主业的,其工程项目长期以来,基本上都是通过组建临时基建班子(如基建办、工程指挥部等)进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景常识,不完全清楚投资规律和基本建设程序,不能掌握并运用先进的项目管理方法。同时,基建班子一般在项目建成后随即撤销,在建设中积累的经验教训不能转为技术资源,供后续项目借鉴。

  (2)中央企业因项目管理经验不足容易造成项目“超投资、超规模、超标准”,除自身管理这个因素外,关键是缺乏有效的投资约束机制。使用单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是“三超”的受益群体。代建制将增强项目建设各方的责任意识,通过职责分工,使项目建设各方之间互相监督。特别是央企委托代建单位,在提出项目功能和建设要求后,其主要工作就是对代建单位的监督,有利于自觉规范投资管理行为。

  (3)工程项目建设一直是“权利寻租、腐败高发”的温床,中央企业也不例外。采取代建模式后,央企建设单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动,代建单位可以在公开、公平、公正的环境下进行招标、定标,这将有利于遏制腐败事件发生,从根本上杜绝腐败工程。

  2.虽然央企采用代建制取得了不错的成效,但作为一种制度和模式,并不意味着有了它,一切问题就迎刃而解了。目前央企“代建制”模式管理中还存在一些问题难以解决。

  (1)代建单位介入项目时间不恰当,往往造成严重的后遗症。按目前常见的运作模式,由于代建单位基本无法参与央企工程项目投资决策立项,并且通常只是参与初步设计阶段的实行或在建设项目初步设计工作完成后才介入项目建设,由此可能留下隐患。

  (2)目前央企代建制的运作实施还缺乏必要的法律法规的保障,缺乏明确的配套制度和规范。①现行的国家法律法规并没有赋予代建单位代建过程中项目法人的责任与义务,不能够因为实行代建制项目法人的责任与义务而产生转移。所以当代建行为的法律关系不清时,代建的双方走入了僵局,扯皮、纠纷、责任推卸等情况就会发生。②目前与代建制配套的制度基本没有,而且代建制与现有的条条分块的建设工程管理制度相互交错,很难融合。③由于缺乏法律法规和配套制度的保障,代建制很少得到各级政府和建设相关管理、备案部门(规划、建交委、环保、消防、质监等方面)的认可,实际操作过程中遇到很多困难。④代建单位履行职责的过程中,存在与建设单位、监理单位工作内容重叠交叉,其中包括对前期工作项目审批、招投标、对外协调、设备材料考察等工作内容的分工,以及发生的费用由谁承担,在工程质量、进度、投资控制以及工作协调上职责不清等问题。

  (3)因客观条件的约束。央企在采用代建制管理模式中还存在选择代建单位局限性大,代建单位积极性不高等问题。①目前代建单位的总体实力不强,很多代建机构都是从原来的建设单位、工程咨询机构、建设监理企业、工程承包企业等转型过来的,其经济实力、人员队伍素质、内部治理结构等各方面不能完全达到专业代建相应的水平。且代建单位总体资质不高、资质标准没有完全统一明确,这必然造成央企选择代建单位局限性非常大。②代建费没有专门财务列支的科目,只能列入“建设单位管理费”科目,通常不超过项目总投资的1.5%。这么低的代建收费标准很难吸引高水平的代建单位参与项目代建的竞争中。

  三、促进央企项目代建发展的几点建议

  1.针对代建单位介入项目时间不合理的现象,中央企业应转变观念,让高水平的代建单位融入到企业的投资决策中来,尽可能争取在项目建设初期决策立项阶段介入,引入行业的专业化思路,减少投资分析结论与实际情况的偏差,提高项目的投资收益率。因为工程项目前期的决策对项目经济性的影响达到90%以上,代建管理的发展也应循着“抓前期”这个方向优化,代建工作应提前至可研决策阶段,最起码也应在方案设计招标阶段开始介入。

  2.完善代建制法律法规和相关配套制度,确立代建制度的法律地位,明确代建法律关系,落实代建责任与义务,让建设单位和代建单位利益统一,形成项目工程代建管理的单一业主。同时在现有的项目法人制、建设监理制、招投标制等制度的基础上形成代建制的配套制度,对代建制市场的开放、监管主体、代建制单位的设立条件和资质审查、代建制的适用范围和实施程序、代建制管理项目的风险评估与控制、代建制项目的业绩评价等方面作出明确规定。

  3.代建单位应不断提高代建项目管理水平,特别是为央企开展代建的单位更应不断提高行业的工程项目专业管理水平,增加人员配备,并保持其组织机构的合理性,制定相应的人员考核激励、培训计划,加大从业人员素质培养的力度,提高从业人员的综合素质,增强企业的核心竞争力。央企应根据实际情况拓宽选择代建单位的范围,合理调整代建收费模式,建议由目前的按建设单位管理费收费模式向工程量清单计价模式转变,提高代建单位积极性。同时在项目流程的初、中、末三期,结合时间、成本、质量三大工程目标,建立完整的绩效评估体系,实时评估代建单位的绩效,进行与之相对应的奖惩,并将评估结果作为今后代建项目招投标的重要衡量指标。

  (编辑单位:中国东方航空股份有限企业)  (编辑单位:上海冲佳电力工程安装有限企业)

 

 
 
 
 
 
 

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